【摘要】本文讨论了波兰、捷克共和国和匈牙利这三个中东欧国家的空间规划体系演变历程，以及这三个国家自1990年代初的后共产主义过渡时期开始引入的战略规划及其实践。研究以历史制度主义概念的视角来解释战略空间规划的演变过程，并阐明加入欧盟在变革中起到的催化作用。研究特别指出并分析了产生路径依赖的关键节点，以及它们如何影响了区域和地方决策者在适应欧盟凝聚政策框架及参与战略规划的制定和执行时的能力。
尽管欧盟没有规划的职能，但实际上它提出的一些举措、概念和政策已经对欧盟成员国和候选国的空间规划体系建设和实践产生了影响。其中一项举措是欧盟为了传播空间规划方法，激发关于欧盟政策对于地方影响的综合思考，于1999年制定的《欧洲空间发展战略》（ESDP: European Spatial Development Perspective）。另一举措是提出了“地域凝聚”概念。一些学者认为“地域凝聚”类似于“空间规划”，可以被理解为“制定综合的、指导公共和私人行为的战略空间规划框架”。地域凝聚也是目前欧盟除了经济凝聚和社会凝聚的第三个凝聚目标。此外，欧盟还提出了“凝聚政策”（Cohesion Policy），即欧盟通过为区域和城市发展提供资金，形成一个复合多层次管理系统（涉及不同层级的政府）以提升地域、社会和经济凝聚力。基于以上背景，本文将欧盟政策对其成员国和候选国规划实践的影响作为研究重点。
事实上，欧盟凝聚政策已经促进了欧盟成员国和候选国的体制和政策变化。其中一项措施是要求各国各级政府制定长期规划，推广战略性、长时间和本地化的经济发展方法。国家或地方政府要先拿出执行时长为7年的可操作规划方案，然后才可以申请支持“区域运营计划”（ROPs: Regional Operational Programmes）的结构性基金。随着时代的发展，根据经合组织新的区域发展战略范式（每个地区都有机会通过制定本土化发展策略，获取发展资金），欧盟凝聚政策的框架进行了改革，变得更加注重战略性和本地化。各省、州层级地方政府是欧盟凝聚政策实施的关键角色之一，其行政能力对各国利用欧盟资金来发展区域、地方的实际效果有很大的影响。但它们的行政能力是有差异的，不仅仅存在于欧盟成员国之间，也存在于成员国内部各省、州级政府之间，这成为阻碍凝聚政策执行的一大因素。现有关于区域和地方政府如何利用欧盟资金支持地方发展战略的研究仍然很不充分，这也是本文选择这一研究主题的原因。从概念上讲，本文的研究思想源于政治科学，是从有关欧洲化研究【欧洲化研究即以欧盟及其政策对地方当局的影响为主题的研究。——译者注】的文献中演化而来，但主要还是基于历史制度主义。历史制度主义使用“路径依赖”（path dependence）这一概念来解释制度随时间延续及变化的过程，被广泛应用于研究公共政策学和政治学领域的制度、政策变迁。因此，它很有可能为规划史研究提供一个合理的理论框架，并为解释偏离历史既定道路的事件和新方法的出现提供线索。但实际上，它在空间规划领域并没有得到充分利用。所以，本文选择运用历史制度主义来探讨欧洲化进程在各国产生差异的原因。现有关于欧盟凝聚政策的研究，尤其是对2004年后新加入欧盟的中东欧国家（CEECs: Central and Eastern European Countries）的研究中，已经有部分关注到了这一差异。在此基础上，本文着眼于研究将制度和政策发展限定在特定路径上的历史决策，以及各国内外部事件可能将发展推向新路径的关键节点，即（1）改变各国各级政府关于变革的战略评估；（2）使各国各级政府通过学习改变对变革的认知。因此，本文首先探究了欧盟及其凝聚政策对中东欧共同体区域和地方层面战略规划产生的影响，并试图解释这一过程在不同国家产生差异的原因。然后，本文考察了1989年之后各国向市场经济和自由民主过渡的途径，并探究加入欧盟的改革过程在多大程度上影响或制约了区域和地方一级规划实践的欧洲化进程。基于研究的主题，本文选择的案例区域分别来自波兰、捷克共和国和匈牙利。战略性“空间规划”是指与区域政策和其他具有地域影响的政策，如与环境政策密切相关的发展战略制定的过程。因此，它是制定地方经济发展战略的重要工具。欧洲的空间规划通常与空间发展政策有关，涉及塑造“建成环境和自然环境特征的地理分布以及人类活动的模式和流动”，以及减少“社会经济条件和公民生活机会的地理差异”。关于空间规划的欧洲化，即欧盟对各国内部空间规划实践影响的研究文章于1990年代中期开始涌现。这一现象不仅与欧洲空间规划概念的产生以及随后于1999年制定的《欧洲空间发展战略》有关【参见http://ec.europa.eu/regional_policy/sources/docoffic/official/reports/pdf/sum_en.pdf】，也与欧盟政策发展有关。欧盟政策对各国内部与空间规划有关的政策产生了一定影响。在后社会主义时期的中东欧，“规划”被视为是消极的，并且经常被看作共产主义时期中央计划的延续。但自1990年代初以来，中欧经济共同体的空间规划一直在欧盟预备成员国的入会准备和欧盟凝聚政策的实施推动下不断发展。在入欧准备阶段，欧盟各预备国有着相似的改变政策和体制上的压力以及共产主义制度的遗留。但事实上由于不同的制度设置和规划传统，这些国家在凝聚政策框架引导下产生的规划实践始终遵循着不同的轨迹。在规划领域，大多数关于欧洲化的研究都集中在作为推动欧洲规范和实践传播的工具，《欧洲空间发展战略》、区域合作或一些尚存争议的概念（如地域凝聚）等产生的影响。然而，尽管欧盟凝聚政策一直是战略规划演变的重要推动因素，但其对规划实践的影响仍没有得到充分研究，尤其是在中东欧地区。事实上，自2004年以来，结构性基金已经为这些国家提供了前所未有的巨额发展资金，并引发了重大的体制和政策改革，例如更具战略性、综合性和本土化的区域和地方发展进程。正如雷默、格蒂米斯和布洛特沃格尔所说：“东欧的欧盟候选国更愿意把国家空间规划放到整个欧盟语境中进行讨论。当然，欧洲结构性基金对于这一结果的金融激励作用不可低估。”另一些人则认为，中东欧国家为欧洲空间规划概念的发展提供了合适的土壤。这是因为欧洲空间规划概念与共产主义时代盛行的概念之间存在一定程度的相似性，尤其是如今的“地域凝聚”概念与1989年前的“平衡领土发展”概念。但实际上，欧盟凝聚政策在中东欧地区的实施通常被认为是“表面功夫”，并且存在前后不一致的现象，特别是在规划领域。这一现象的产生原因可以通过回顾历史找到答案。研究发现，中东欧国家在加入欧盟前所进行的治理改革侧重于根据欧盟凝聚政策框架建立分散（或至少非集中）的领土管理制度和区域政策，而忽略了战略规划的作用。本研究以制度主义文献中解释制度如何随时间延续或变化的历史制度主义为主线，来讨论中东欧地区战略空间规划在欧洲化进程中的不同阶段及每个阶段的发展结果。历史制度主义学者将制度定义为“来源于政治或经济组织结构中的 正式或非正式的程序、惯例、规范和常规”。在政治学中，历史制度主义被用来解释制度和政策的“黏性”以及对它们进行改革的困难程度。但在规划研究中，很少有学者使用这一方法。正如索伦森所说，历史制度主义方法可以从比较的角度为研究规划系统的变化或延续过程提供一个合理的理论框架。另外，对于研究城市规划的学者而言，历史制度主义中对于制度发展顺序和模式的研究，可以帮助他们避免将经济和政治背景相似地区的发展进行盲目对比。历史制度主义的核心概念是“路径依赖”，它“具体地描述了在历史序列中，偶然事件如何被嵌入变化的制度模式或具有确定属性的事件链中”。其基本理念是：一些制度一旦建立起来，随着时间的推移往往会变得越 来越难以被改变。因此早期看起来并不重要的选择可能会在后期发展中产生重大的影响。然而，这不能简单地被总结为“过去的选择是重要的”。历史制度主义还与过去的选择如何发挥其影响力，以及导致制度黏性的机制有关。借助“正反馈效应”的概念，我们可以更好地理解这一机制，即“从某一制度或政策中受益的行动者会组成联盟，进一步促进这一制度或政策的延续”。话虽如此，也可能会有一些事件破坏参与者之间的权力平衡，改变他们的机会结构，导致他们偏好的转变和新联盟的形成。这些事件产生的时间点被称为“关键节点”（critical junctures），即“发生重大制度变革，使历史发展走向新道路的‘分岔点’”。通常这些事件是来自外部的冲击，如经济危机、军事干预或重要的地缘政治事件。因此，“关键节点”可以被理解为“利益和机会组合发生变化，引发新制度的形成或现有制度的变革，新的制度路径出现的时刻”。本文借助“关键节点”的概念，深入探讨了欧盟在三个关键节点上，对正在入欧过程中的中东欧成员国地区战略规划能力的塑造和影响。本章节将基于案例，通过关注三个“关键节点”，来解释欧盟如何对波兰、捷克共和国和匈牙利这三个国家区域层级的战略规划实践产生影响。这三个关键节点分别为：（1）1989年欧洲共产主义瓦解后，在制度变迁背景下，地方自治单位的建立；（2）1990年代中期，以启动入欧进程和准备接收欧盟结构性基金为背景的区域化改革；（3）正式加入欧盟并使用这些基金。这些关键节点为区域关系和战略规划实践的变革提供了机会，并且促成了不同国家出现不同的变革轨迹。正如后文所述，这些差异可以通过在这些关键节点作出的制度选择的“黏性”来解释。本文研究的三个国家——波兰、捷克共和国和匈牙利都在1989年经历了从共产主义到自由民主和市场经济的政权变革，并且它们加入欧盟的时间节点和历程也比较相似。然而，它们在启动入欧进程后采用了不同的行政区划改革方式，针对欧盟凝聚政策的调整也产生了不同结果。事实上，从与实施欧盟凝聚政策有关的NUTS 2【欧盟标准地域统计单元（NUTS: nomenclature of territorial units of statistics），NUTS 2指的是实施结构性基金的中间级单位，也是落实区域政策的基本地区单位。——译者注】行政单元来看，这三个国家的区域行政单位的自治程度、能力和规模都有所区别。而从结构性基金管理方面来看，作为基金主要接受者的地方行政单位的规模和能力在这三个国家间也存在着差异（表1）。
笔者在这三个国家中分别选择了一个NUTS 2级水平的区域进行更深入的研究和实地调查，分别为：下西里西亚（波兰）、东南联合区域（捷克共和国）和南外多瑙地区（匈牙利）。选取这三个区域进行比较并非完美，因为下西里西亚和东南联合区域是其所在国家中较为发达的地区，而南外多瑙地区则是匈牙利最不发达的地区。研究选取这三个地区作为案例主要是因为它们都拥有比较成熟的地区合作和制度创新的传统。在研究方法上，本文主要选取二手资料，如法律、报告、规划文件以及新闻文章等展开研究分析。此外，研究还在这三个地区及其所在国家的首都一共进行了46次半开放式的访谈。访谈的主要关注点是加入欧盟后，欧盟规则对区域和地方战略规划的影响。同时，访谈也可以验证二手资料的分析结果，提高结论的准确性。访谈还调查了受访者对战略规划实践的看法以及欧盟对他们的影响。受访者主要是中央一级参与结构性基金管理的机构（例如：区域发展部门、匈牙利国家发展局）、区域当局、区域发展机构、城市政府中的关键人物，以及区域发展方面的专家。笔者认为，第一个关键节点始于1989年，一直持续到大概1990年代中期，即共产主义政权瓦解，然后向自由民主过渡的时期。对于前东欧集团的大多数国家来说，在当时重新建立地方自治政府被普遍认为是民主化进程的一部分。因为在共产主义时期，行政系统采用的是集权制度（反映了“民主集中制”的思想），并不存在地方自治政府。区域行政单位没有太多自治权，仅仅是上层管理机构指示和政策的“传送带”，接受地区性共产党分支机构的直接管理。因此在1990年，这三个国家引入了由选举产生的自治政府，彻底改革了领土管理制度。然而，在所研究的三个区域中，规划实践并没有获得应有的重视，而且存在很多争议。究其原因，这一时期的规划实践与1989年之前的集中规划仍然存在较大的联系，并且在中央计划经济时期，规划（尤其是地方一级的规划）在土地使用决策中过于重视私人投资者的利益。同时，反对国家过多干预经济的新自由主义范式被视为挽救失败的计划经济的方案，此时有了巨大的发展势头。因此，作为国家管理工具的规划实施受到了阻力。在这一个阶段，欧洲化进程对这三个国家并没有很大的影响。首先是因为1988年凝聚政策的概念才刚刚建立起来。其次，对于后共产主义时期的国家领导人来说，加入欧洲共同体在那时还只是一个遥远的梦想。尽管在面对“回到欧洲”的口号时有所动摇，但他们仍专注于体制转型。也就是说，在1990年代初，对于后共产主义国家而言，加入欧洲共同体的前景并不明朗。然而回过头看，当时划分地域单元的选择对后来地方行政单位调整和适应欧盟凝聚政策框架，包括2004年这些国家加入欧盟后制定结构性基金的长期使用战略规划等都是至关重要的。在波兰，最小一级的行政区（gminy）在改革中保留了1989年以前的边界，并被分为三种类型：农村、郊区和城市。在捷克，1989年后的改革将城市（obci）的数量从4108个增加到了6250个，并将其根据规模大小分为七类，赋予不同的职权范围。而在匈牙利，原有的地方单位（települések）被当作分权治理的基础，并根据规模和发展特点被划分为农村和城市两类。对于这三个国家而言，改革后的地方政府都具备了一套新的职能、权利和角色。权力下放是地方政府改革的共同重点。地方需要引入合理的财政管理方式，并具备解决有关发展、土地利用规划、基础设施建设、公众参与和需求等问题的能力和权利。捷克斯洛伐克（1993年后改名为捷克共和国）和匈牙利划分的城市规模较小（表1），这也意味着地方政府在引导地方发展和实施复杂战略规划方面的资源非常有限。因此捷克（城市平均面积为12.6k㎡，平均人口为1641）和匈牙利（城市平均面积为29.51k㎡，平均人口为3229）的城市必须形成所谓的微区域（联合区域），以便整合资源并规划基础设施投资。相比之下，波兰新成立的地方政府拥有更大的领土（平均130k㎡）和更多的人口（平均16000）。因此，在规划和实施基础设施投资、促进地方发展方面，波兰地方政府也拥有更多的能力和资源。然而，与另外两个国家一样，波兰地方政府也缺乏足够的管理经验。在这一背景下，规划实践仍然被认为是前政权的残余，并且倾向于由市场力量引导发展。总而言之，共产主义政权的瓦解和向自由民主过渡的开始是地方政府改革的第一个关键节点。这三个国家大致同时进行了建立地方自治政府的改革，但选择了不同的发展路径。1990年作出的这些选择影响了后来各国地方政府抓住欧盟凝聚政策所带来机遇的能力，以及地方政府制定战略规划的过程。第二个关键节点是这三个国家的战略规划能力发展大致确定的时候，它们开始了入欧谈判，并且为满足成员国标准而依照欧盟规范着手进行调整。在入欧标准的推动下，这些国家接受了来自欧盟体制改革和规则转移的强大压力，有力地促进了它们进行改革以适应欧盟规章制度和政策（包括欧盟凝聚政策框架）。在欧盟凝聚政策的要求下，这三个国家建立了能够根据区域发展战略和实际项目来有效管理结构性基金的地区行政机构。欧盟施加的压力和成为欧盟成员国可能带来的利益促使这三个国家走上了区域化的新道路。它改变了各地区之间的机会结构，为区域层级政府和新管理模式的引入创造了可能。新的管理模式使得次国家层级（省、州）的管理机构成为重要的决策者，即伙伴关系原则（partnership principle）；并且要求欧盟资金在国家领土的不同地区进行战略性使用，即规划编制原则（programming principle）。欧盟委员会主要通过结对计划以及在1998—2004年间发布的入欧进程定期报告（其中包括有关区域政策的内容）对这些国家的改革施加影响。这些报告详细审查了各国的行政能力发展、区域化改革以及加入欧盟后执行欧盟凝聚政策制度的情况（包括区域发展署的出现，地方政府的建立等），还审查了区域政策法律框架的建立，并提出了改进意见。自2001年起，各国在结对计划的推动下针对欧盟规则（包括有关区域政策的规则）进行了进一步调整，并制定了行政和司法权力变革的时间表。同时，2000年1月—2002年12月，欧盟委员会与本文研究的三个国家的政府进行了所谓的“第21章区域政策与协调”（Chapter 21 Regional Policy and Co-ordination）谈判。这三个国家都面临着两个困境。第一个困境是选择：（1）建立选举产生的自治区，即建立一个相对强大的地区当局，负责指导其管辖范围内的经济发展和区域规划；还是（2）建立不经选举而产生的地方当局，它们只有中央政府授予的权力而没有选举权，自身权力较弱，不以自治为基础。换句话说，就是选择“分权”还是“分散”的问题。另一个困境则是选择：（1）建立相对较大、能匹配欧盟区域运营计划实施，等同于NUTS 2级别地域统计单位的区域；还是（2）在NUTS 2框架内建立更小的区域单元，这些区域单元除了实施管理结构性基金之外没有更多权力。如果选了前一项，各区域将获得更强大的资金支持，但同时也需要承担更大的分配结构性基金和在地方政府与其他利益相关人之间协调资金的责任。历史事实是，这三个国家作出了不同的选择，走上了不同的改革路径。1999年，波兰通过改革，选举产生了省级管理机构（województwa）和更小层级的县级管理机构（powiaty）。后者在指导经济发展方面的能力相当有限，而前者尽管财政自治程度也有限，但是在区域发展政策和规划方面具有较大的权力，可以通过制定区域合同拥有支配中央财政支持特定领域投资的权力。2003年，《空间规划与发展法》（UPZP）规定了省级管理机构在制定区域发展战略方面的职责。自2006年以来，这些战略被认为是区域运营计划的基础，规定了各地区使用结构性基金的优先顺序。因此在波兰，区域空间规划与欧盟凝聚政策的实施在省这一层级有着密切的联系。波兰的区域管理机构在本文研究的三个国家中具有最 广泛的空间规划能力。值得注意的是，波兰划分的地区单位“省”是迄今为止中东欧共同体中最大的——平均人口约240万，平均领土面积19544k㎡，而且其边界的划分符合NUTS 2级分类（图1）。在2004年波兰加入欧盟后，随着波兰成为欧盟结构性基金管理的关键参与者，这样的行政区划对欧盟凝聚政策的实施产生了重大影响。
图1 波兰、捷克共和国和匈牙利的NUTS 2级和3级地区*划分情况
* NUTS 3级地区是指具有特定功能的小区域（small regions for specific diagnoses），人口规模为15万～80万，详见https://ec.europa.eu/eurostat/web/nuts/background。——译者注与波兰不同，捷克共和国在共产主义体系瓦解后，建立区域级政府的内生压力较小。但是，随着1990年代末加入欧盟的前景越来越明朗，捷克共和国同样在适应凝聚政策的要求下走上了区域化道路。1997年，捷克共和国建立了14个州（Kraje）。但由于程序上的延误，这些州在2001年才开始运作。2006年，根据欧盟凝聚政策的要求，州在区域发展政策上获得了相当大的权力，例如制定长期规划和编制法定区域规划文件。另外，与波兰类似，这些州也可以通过发展规划安排结构性基金的优先使用。这些政策与国家发展战略保持一致，并成为区域运营计划的基础。然而，捷克的州平均拥有73.7万人口，5633k㎡土地，规模仍相对较小。而且，除了布拉格（Prague）、波希米亚中部（Central Bohemia）和摩拉维亚西里西亚地区（Moravia Silesia）与NUTS 2级相匹配外，其他州的边界是与NUTS 3级地域单元边界相匹配的。因此，与波兰省政府不同的是，捷克大多数州政府并没有能力担任结构性基金的管理机构。于是在1998年，捷克共和国建立了8个与NUTS 2级地域统计单元相匹配的联合区域，作为管理欧盟凝聚政策实施的机构。大多数的联合区域是由若干个州组成，并由这些州的代表组成的区域委员会进行管理。同样，区域运营计划的制定需由多个州商议完成，可能会受到多方权力博弈的影响。基于以上这些原因，2004年加入欧盟后，捷克的“州”无法拥有波兰的“省”一样的权力和地位，导致了与区域行政管理体系平行的、用于分配欧盟资金的新体制的出现。因此，先前建立的“联合区域”也失去了州所拥有的选举带来的合法性和权力。最后是匈牙利的情况。虽然匈牙利依据1990年的《地方政府法》建立了19个州（megye），但即使在1994年获得“属地政府”地位之后，这些州在国家行政系统中仍然处于相对较弱的地位。这很大程度上可归因于匈牙利缺乏地方或中观层面的自治政府传统，以及甚至早于共产主义时期的强大中央集权遗留问题。这些州不仅规模小，平均拥有53.7万人口和4895k㎡土地，而且仅仅拥有管理的职能，并不能在空间和经济发展政策中起到重要作用。匈牙利的规划仍然是中央政府和市政府的职能，在中观层面存在着真空。从1990年代中期开始，在入欧进程的推动下，匈牙利与其他中欧国家一样进行了行政区划改革。但其改革优先考虑的仍然是维持州的政治体制，在加入欧盟后再像捷克共和国一样建立一个平行的欧盟基金管理体系。1996年，匈牙利在欧盟专家的影响下制定了《空间发展和土地利用规划法》（Spatial Development and Land Use Planning Act），建立了一个从地方到国家共四个层级的发展机构体系，允许市和州在微区域和区域层面自愿合作。1999年，匈牙利建立了7个NUTS 2级的联合区域，每个区域包含几个NUTS 3级的州。建立联合区域的目的主要是协调区域运营计划，获得欧盟的结构性基金。在南外多瑙地区，区域运营计划的主要内容是安排三个州的优先发展事项。而州一级的行政机构既没有制定也没有实施战略规划的能力。申请区域运营计划资金必要的战略规划文件在某种程度上可以弥补这种不足。但是，由于这些文件需要几个市政府合作编制，而区域发展理事会（RDCs: Regional Development Councils）中虽然既有州、市、非政府组织的代表，也有中央政府的代表，但是中央政府的代表在这之中占多数。因此协商的结果往往反映的并不是区域发展的优先事项，而是中央政府规定的优先事项。可以说，与捷克共和国相比，匈牙利的这种区域化在制度和政治上更加弱势。这在一定程度上反映了州级政治单位在区域发展策略中的微弱势力和匈牙利精英阶层对于削弱区域化的偏向，也与中央政府对区域发展理事会越来越严格的控制，以及1990年代末欧盟委员会（European Commission）对各国施加的推动区域化的压力减弱有关。总之，在1996—1999年间，三个国家都进行了区域化改革，但它们采用了不同的改革方案。三个国家在关键节点作出的制度选择，产生了具有不同能力的地方行政机构，并且对下一阶段的制度建设产生了重要影响。第三个关键节点是2004年，波兰、捷克共和国和匈牙利正式加入了欧盟。就像从共产主义向以市场经济体为特征的自由民主国家转变，以及开启入欧谈判进程一样，入欧改变了参与区域政策的区域和地方行动者的机会结构。在入欧谈判前期，适应欧洲凝聚政策框架的调整很大程度上是受到了欧盟准入条件的驱动，而一旦加入了欧盟，欧盟对于这些国家在制度和政策方面的影响及威慑力在很大程度上就会被削弱。我们可以预想，新成员国在正式入欧后会失去改革的热情，并试图扭转在2004年之前进行的一些旨在满足欧盟要求，但是不符合中央政府偏好的变革。例如：匈牙利的区域化改革就是这种情况，特别是在对于将权力下放给地方政府一直持有质疑态度的青年民主主义联盟（Fidesz，下称青民盟）领导下的政府执政时期（1992—2002年，以及2010年至今）。尽管存在各种问题，在加入欧盟后，这些国家就已经开始实施欧洲凝聚政策。直到那时，这些国家的政府才可以管理结构性基金，并利用它们来支持其重点战略发展项目。同样，只有当欧盟结构性基金正式开始流动后，各国家政府，也就是欧盟凝聚政策资金的主要接受者，才能真正触及实施这些资金的规则。事实上，对于新成立的区域级政府行政能力减弱的现象，欧盟委员会本身也负有一定责任。由于担心新加入国家缺乏运作区域运营计划、分配结构性基金的能力，随着正式加入欧盟日期的临近，欧盟委员会在促进候选国家区域化方面的态度发生了180度转变，主张将第一个计划期（2004—2006年）视作过渡阶段，要求各国集中管理结构性资金。本文研究的三个国家的情况也是如此，欧盟委员会建议将区域运营计划的管理委托给中央政府，作为每个国家各自的综合区域运营计划（IROPs: Integrated Regional Operational Programmes）的一部分。因此，区域内结构性基金分配的顺序原则也是由中央政府决定。区域行政机构实际上没有参与结构性基金项目的编制过程，因此也无法通过筹备和管理区域运营计划来发展制定和管理战略规划的能力。事实上，由于区域政府没有话语权，综合区域运营计划的制定并没有实现本土化，而是倾向于集中统一制定，忽略了各地区在条件、挑战和投资需求方面的差异。但这种方式只是用来在过渡时期暂时解决地方行政能力不足的问题。在随后的欧盟凝聚政策实行的第二个计划期（2007—2013年），新成员国的区域当局应该筹备和管理与NUTS 2相对应的区域运营计划。与其他波兰地区一样，下西里西亚的省边界与NUTS 2划分的地区边界原本就相同（图1），因此区域运营计划的筹备和实施都被委托给省政府。而对于由南摩拉维亚（South Moravia）和维索基纳（Vysočina）两个州组成的捷克共和国东南联合区域而言，这两个州的政府共同负责制定这一地区的区域运营计划，实施则委托给了由这两个州的代表组成的区域委员会。在匈牙利的南外多瑙地区联合区域，区域运营计划的筹备工作由佩奇市（Pécs）发展署负责，同时，它也代表设在布达佩斯的国家开发署负责实施该计划。一些评论家认为这“代表了建立区域能力的一个重要转折点”，并为制定更加本土化的区域战略创造了空间。基于以上事实，真正通过区域运营计划锻炼了行政能力的实际地区单元在三个国家中是不一样的。在波兰，由于区域运营计划的边界与省边界一致，区域发展战略可以直接确定区域运营计划中结构性基金使用的优先级。省政府在这一过程中享有高度自治权，因此在欧盟基金管理的区域化过程中得到了发展战略规划能力的机会。而且，欧盟基金也为各省实现中央政府规定之外的区域战略目标提供了主要资金来源。这一体系的顺利运作很大程度上归功于波兰在加入欧盟之前进行的准备工作。这些准备工作不仅使得区域运营计划实施的地区单位——省与NUTS 2层级相匹配，同时也建立了省级领土规划和欧盟基金使用规划及区域运营计划之间的紧密联系。相反，在捷克，东南联合区域的区域运营计划不仅是两个州相互妥协的结果，而且还受到中央政府的严格限制——所有捷克区域运营计划都必须优先考虑以下三个方面：交通、可持续旅游、城乡可持续发展。因此，研究认为，与波兰一样，捷克共和国为加入欧盟而开展的一系列准备工作影响了地方权力和战略能力的发展。同时，由于这两个州实际上是被“人工区域化”捆绑在一起，2007年后还出现了结构性基金管理责任划分混乱的情况。除了区域化进程的历史遗留原因之外，为了与欧洲凝聚政策相协调制定的分散的规划反过来限制了欧洲凝聚政策在战略规划实施方面的影响力。在这些规划中，中央政府和比州更低一级的市级政府是主要的实施机构，州级行政单位的权力受到了限制。最后是匈牙利的情况。由于各州在领土管理体系中的作用较弱，而且它们对区域发展不负有责任，因此州级机构在编制区域运营计划中的作用微乎其微。更令人震惊的是匈牙利对区域规划实施的高度集中控制。中央政府为区域运营计划设定了一系列优先事项和干预措施，各联合区的地区委员会可以从中挑选适宜当地情况的条例。虽然区域发展机构可以在此基础上制定区域运营计划草案，并组织座谈会以收集利益相关方的意见，但是这些草案经常被监督欧盟区域化政策实施的中央机构——国家开发署“推翻和重写”。因此，“无论政府的意识形态如何，区域政策的集权管理是匈牙利长期存在的现象”。自维克托·奥尔班领导的保守党青民盟于2010年在匈牙利重新掌权以来，这种集权趋势得到了进一步加强。2011年《地方政府法》进行了修订，将部分权力转 移到中央和新成立的州政府办公室。同年的《空间发展和土地利用规划法》修正案以提高公共行政效率的名义，废除了国家、区域、州和镇村级发展委员会四级系统。区域发展署直接受国家发展署的监督，州级的行政机构成为NUTS 2级运行的唯一机构。总之，青民盟政府直接瓦解了欧盟驱动的区域化，使得区域政府形同虚设，并将区域和空间政策相关的权力集中在布达佩斯。为了理解欧盟对区域战略规划的影响，仔细研究在区域运营计划制定过程中，各利益相关方在遵循欧盟凝聚政策的伙伴关系原则要求下的参与方式也是有启发性的。欧盟凝聚政策的伙伴关系原则要求各级行动者之间密切合作，并代表各利益相关团体进行规划的制定和实施，而结构性基金的计划、实施和监督的全过程都需要省、州政府和经济、社会等方面的伙伴密切合作。区域运营计划的广泛协商是在2007—2013年计划起步之前开始的，从而为利益相关方参与计划编制过程创造了机会。然而在实践中，利益相关方参与制定区域运营计划的结果存在着很大差异。只有在波兰的下西里西亚案例中，市政当局通过成立县、市级的小组座谈对区域运营计划的优先事项选择产生了一定影响。大多数受访的下西里西亚参与座谈的成员认为他们的意见得到了重视，并有可能对区域运营计划产生影响。例如：在市政当局的推动下，城市复兴被确定为城市发展重点。相反，在捷克和匈牙利地区，受访者没有提到市政当局或区域利益相关方对区域运营计划存在影响的证据。因此，这说明在捷克的东南联合区域和匈牙利南外多瑙地区，政府组织的利益相关方参与忽视了其根本目的，仅仅是表面功夫。尽管这三个案例中利益相关方的参与程度不同，但其参与过程都面临着共同的障碍。例如：较小城市或偏远城市的地方政府的参与度往往很低或根本没有参与度。另一个主要问题是根据欧盟凝聚政策制定的战略规划无法契合特定地点的发展挑战和机遇。在波兰，结构性基金的支出面临巨大压力，且各地方政府对资金有着同等强烈的需求，使得这些地区基本上未能明确其战略目标，仅制定了粗糙的区域规划来最大限度地吸收欧盟资金。而在捷克共和国和匈牙利，中央政府对制定区域运营计划的强有力控制使得这些计划无法实现因地制宜的目标。如果把关注点转移到地方一级，可以看到2004年之后，市政府成为结构性基金（包括通过区域运营计划分发的基金）的主要受益者【各国加入欧盟前得到的基金作为中东欧经济重建计划的一部分，是为加入欧盟“热身”。并且，事实上只有少数市政府获得了这部分资金】。因此可以说，只有在加入欧盟之后，市政府才真正受到欧盟凝聚政策的影响。为了有资格申请欧洲区域发展基金（ERDF: European Regional Development Fund）的项目补贴，市政府需要证明它们希望用该基金支持的项目是实施地方发展计划的一部分。这一要求促使希望从欧盟资金中获益的市政府准备相应的文件，鼓励它们思考其发展重点，也导致了地方规划文件的爆炸性增长。正是在这样的情况下，在第一个关键节点，即（重新）建立地方自治单位时选择的路径的依赖效应变得十分明显。许多捷克和匈牙利市政府因为缺乏管理基金的能力和参与规划活动的人力资源、技能等而不满足申请欧洲区域发展基金的必要条件，从而无法获得欧盟资金。波兰的情况有所不同，大多数地方政府都能够达到资格标准并获得欧盟资金，但是也存在各地区能力差异过大的情况。因此，波兰的一些地方仍被排除在欧盟资助计划之外。在本文所研究的三个地区的访谈都表明，大多数城市，特别是一些规划制定能力较低的城市，仅仅把战略规划当作获得欧盟资金所需的条件。匈牙利和捷克共和国的城市规模较小，规划能力不足的问题更为严重；而在波兰，这些问题则出现在规模较小或偏远的城市。此外，地方战略规划文件往往是根据区域运营计划的发展重点而不是当地的实际需求量身定制的。甚至有些地方的规划文件被制定得类似于“愿望清单”，或者是委托咨询公司根据模板准备。这一现象使得欧盟资金的许多资助项目是以改善公民生活质量（并提高地方政府声望）为目的的小型投资项目，而非经过深思熟虑的战略发展规划项目。尽管如此，这三个地区也出现了令人欣喜的变化迹象。例如：尽管一开始较大规模（或较有资源）的市政府也只是把这些规划当作获取资金的必要条件，但现在它们也开始倾向于学习、积累经验并逐步将战略规划变得更加本土化。同时，制定地方战略规划的职责激发了地方政府对发展的反思，并促使地方官员使用新方法，如产出指标、SWOT（优点、缺点、机会、威胁）分析和磋商合作等。除此之外，也出现了额外的正面效应，例如提高了公共资金支出的透明度，以及产生了溢出效应和学习效应。总之，在加入欧盟后，波兰下西里西亚、捷克共和国东南联合区域和匈牙利南外多瑙区域的地方政府利用欧盟资金建立战略规划的能力仍然存在差异。而回顾各国在为加入欧盟而进行的系统性转型和筹备工作中的行政区划改革的关键节点，即1990年建立地方自治政府以及后来1996—1999年间的区域化改革中，可以找到这一差异的原因。本研究通过阐述欧盟及其凝聚政策对中东欧国家的地方和区域层面战略规划能力发展的影响，增加并深化了地方政府欧洲化的研究。与以往的研究不同，本文使用了历史制度主义来解释从1989年共产主义瓦解到2004年加入欧盟数年后行政区划和规划体制改革过程中路径依赖的形成。关键节点作为分析视角为研究提供了一个比较框架，增强了我们对波兰、捷克共和国和匈牙利为何以不同方式应对加入欧盟和欧盟结构性基金流入带来的压力和机遇的理解。本文还通过强调入欧过渡初期选择的体制的路径依赖性，解释了区域和地方规划能力不足的原因，以及这些选择如何限制了这些国家学习和内化欧盟规则和体制的能力。研究表明，在关键节点作出的选择，例如1990年建立地方自治政府以及随后在1990年代后半期引入区域政府的改革，影响了地方和区域层面在入欧前调整适应欧盟规范和引入欧盟凝聚政策后制定战略规划的能力。研究这些关键节点有助于解释主要的外部事件（例如共产主义的终结、入欧等）是如何（1）利用外部刺激和得到的资源来改变制度发展路径的机会（在某种程度上，至少波兰是这种情况）或未能改变制度发展路径（如捷克共和国和匈牙利），而且（2）这些关键节点的选择如何导致这些国家因为路径依赖选择次优解决方案。就捷克共和国和匈牙利而言，在这些关键节点作的选择限制了学习和内化欧盟战略规划的能力。相比之下，波兰在这些关键节点建立的区域和地方政府更有能力管理和/或受益于欧盟基金，也能接触到规划实施，在决定区域和地方发展战略的资金安排优先级过程中拥有话语权（图2）。图2 波兰、捷克共和国和匈牙利进行领土管理改革和利用结构性基金的关键节点和途径尽管上文列出了显著的差异，但在这三个案例中，共产主义时代和过渡时期的遗留，包括较弱的行政能力、庇护主义和被动的地方领导人，都使得遵守欧盟要求的战略性、本土化的结构性基金使用流于表面和形式化。事实上，欧盟和凝聚政策在很大程度上仅被这些国家的各级政府视为可以获取资源的“奶牛”，因此区域和地方战略规划在实际操作中 仍然是一个空洞的“面子工程”。人们往往很想知道接下去会发生什么。有迹象表明，本文研究的三个国家的路径依赖依然存在，上述趋势也将继续下去。其中一个证据是各国针对2014—2020年间结构性基金实施所作的决定：波兰政府选择维持甚至加强该时期基金管理的区域化，拨给16个省的区域运营计划的资金增加了一倍（Summary Partnership Agreement EU-Poland for 2014-2020, 2016【详见summary Partnership Agreement EU–Poland for 2014-2020: http://ec.europa.eu/contracts_grants/pa/partnership-agreement-poland-summary_en.pdf】）；而捷克政府恢复了所有地区单独制定运营计划的体制【详见summary of the Partnership Agreement EU–Czech Republic for 2014-2020: http://ec.europa.eu/contracts_grants/pa/partnershipagreement-czechsummary_en.pdf】；匈牙利政府则延续了计划的集中化趋势，仅有一项针对所有落后地区的单一地域计划，以及针对较发达的匈牙利中部地区的单独计划【详见Summary of the Partnership Agreement EU–Hungary for 2014-2020: http://ec.europa.eu/contracts_grants/pa/partnershipagreement-hungarysummary_en.pdf】。探索这些选择将如何影响区域和地方层面建立战略规划能力的过程，以及欧盟凝聚政策有效减少经济发展差异的能力，仍然是进一步研究的热点。在如今欧盟成员国持续遭遇危机和不断增长的欧元怀疑主义的背景下，凝聚政策正面临着威胁或至少面临着提升欧盟内地域、社会和经济凝聚力、实现欧盟战略目标等切实成果的压力，这一主题研究将会更加有意义。因此，未来几年凝聚政策将面临重大改革，这将成为研究的下一个关键节点。作者：马辛·东布罗夫斯基（Marcin Dąbrowski），荷兰代尔夫特理工大学城市规划系，副教授。m.m.dabrowski@tudelft.nl
卡塔知娜·皮斯雷克（Katarzyna Piskorek），波兰弗罗茨瓦夫技术大学，博士研究生
译者：金盼盼，浙江大学区域与城市规划系，硕士研究生。21812249@zju.edu.cn
傅舒兰，浙江大学区域与城市规划系，副教授；中国城市规划学会城市规划历史与理论委员会，委员。fushulan@zju.edu.cn
封面图片来自：https://www.pexels.com/photo/close-up-photo-of-wooden-jigsaw-map-4278035/空间规划研究的新视角：历史制度主义的缘起与应用
重视路径依赖：规划史中的历史制度主义研究议程
城市化、制度变迁和制度化：复合关键节点的城市转型
排版：徐嘟嘟